2020.04.15
《食品安全法》修订应瞄准三大缺陷

《食品安全法》修订应瞄准三大缺陷

 今天

    《食品安全法》實施五年即修訂,充分體現瞭全國人大、國務院對民生問題的高度重視和依法治理的決心。修訂稿比原法新增許多內容,有不少亮點,總體看是一種進步,但有些問題需要深入研究,慎重權衡,進一步提高頂層制度設計的科學性與執行力,進一步提高立法質量,為食品安全奠定可靠基石。

    需解決職能交叉、九龍治水

    《食品安全法》修訂稿第14條、第18條、第83條分別設立瞭對食品的風險監測、風險評估和抽樣檢驗等三項制度,其目的是運用檢驗手段嚴加監管。但這種設計的必要性、合理性和經濟性存在缺陷。

    例如檢驗一種月餅,可能要分別抽三次(三塊或更多)分別送三傢實驗室,也可能是三塊月餅進同一傢實驗室檢驗,出三份不同或相同的檢驗報告,而財政要為一塊月餅的檢驗付三次錢!三份相同或不同的檢驗報告如何有效使用?很顯然,一塊月餅檢三次或三塊月餅一傢檢的現象有點亂,成本高、效果差,財政、消費者、企業負擔都會加重。

    為什麼會出現這種情況呢?要害在於體制問題。風險監測制度的執行主體是衛生部門會同食藥、質監等部門。風險評估制度是由衛生部門負責組織實施。抽樣檢驗制度是由食藥部門組織實施。農業部門負責對食用農產品的風險監測等工作。本屆國務院機構改革就是要解決職能交叉、九龍治水的混亂現象。但這三套制度並行、多傢主體重復交叉的問題並未解決。

    建議:由有關部門認真梳理相關職能,明確分工,把不必要的重復制度合並,減少交叉浪費,提高效率。

    對占80%的小微食品企業要管起來

    修訂稿第37條對食品生產加工小作坊和食品攤販做瞭原則規定,把具體管理辦法交由省級人大去立法。這是修訂草案的一大硬傷。

    首先,小作坊、攤販之類說法不規范,是俗稱,不應寫進法律。正確的說法似應叫做小微企業和個體工商戶。從業人員在10人左右,或20人以下,年銷售額在50萬元以下者,大約占我國食品生產企業的80%,是食品生產、銷售的重要補充。其次,在管理制度上不規范、不具體,沒有體現分類管理原則。《食品安全法》規定:國傢對食品生產經營實行許可制度。但小微企業搞不搞許可,許可條件是否都一樣?誰來管?怎麼管?都沒有規范。修訂稿把這個大難題推給瞭地方,這不是科學立法的態度。

    其次,從2009年《食品安全法》實施到現在,各省對小作坊的立法並不積極,五年來僅有三分之一左右的省立法,成為食品安全監管中的一大漏洞。一部《食品安全法》,源頭不管、占80%的小作坊不管,再加上多頭管理,構成瞭這部法律的三大缺陷。

    建議:用小微企業代替小作坊等不規范的稱謂。把對小微企業的管理制度寫清、寫實、寫細,不要再推給地方立法。許多特色食品都是全國流通,各地五花八門的立法,不利於形成統一的大市場,不利於小微企業做大做強。對小微企業可分類管理,不必像大中企業一樣搞許可、審批、檢驗等。借鑒美國食品安全現代化法案,可對小微企業放寬準入,但要保障安全底線,加強引導隻精品99re66和監督。

    《食品安全法》和《農產品質量安全法》兩法斷裂

    用《食品安全法》和《農產品質量安全法》分別調整食品和食用農產品,是我國法律體系不完善的突出表現,也存在巨大的食品安全隱患。

    首先是概念上的混亂:《食品安全法》在附則中有明確的食品定義,即各種供人食用或飲用的成品和原料。但在總則中為瞭兩法銜接又給出一個食用農產品的概念。不知二者在內涵、外延上是什麼關系?如果二者並列,則應當給出本質區別;如果二者包含,則不必重復,引起混亂。而在《農產品質量安全法》中,對什麼是食用農產品則連個定義都沒有,隻是散見於個別條款。但有一點很明確:農產品不等於食品。因此,用《農產品質量安全法》來監管原食品(香港對“原食品”的定義是:處於天然接近天然狀態的產品,可不經加工而供食用,或擬加工成食物出售的產品為原食品)和食品原料,顯然是非常不科學、非常不嚴謹的做法。

    其次是制度設計上的混亂:在《農產品質量安全法》中有許多不嚴謹之處,如定義質量安全時,用質量符合安全即等於質量安全。定義農產品時,用初級產品來涵蓋獲日本高清視頻影片www得的植物、動物、微生物及其產品。定義監管主體時,有農業主管部門和其他有關部門,但在監管檢查、法律責任中,並無其他有關部門。定義農產品的生產者時,使用瞭農產品生產企業和農民專業合作組織的概念,似乎生產者是一回事,企業是另一回事,二者有時又是同一回事。

    在監管制度的設計上,《農產品質量安全法》的大部分內容都放在瞭外部性管理上,如產地、環境、農業投入品、產品包裝、標識等,而恰恰對食物本身的安全性、營養性、物理、化學、生物等理化指標、感官指標的監管上,隻用標準一詞涵蓋瞭事,而我們的標準又是最缺失、最不明確的。於是出瞭問題全怪標準,生產者、經營者、監管者都沒什麼責任瞭。這是巨大的黑洞!

    再次,兩法銜接上有斷裂:修訂稿對《食品安全法》和《農產品質量安全法》的銜接隻有1~2條原則規定。仔細對照兩法,無論是食品的概念、制度安排、監管主體、監管對象、檢驗檢測、法律責任等重大內容上,根本無法銜接,都是各幹各的事。而當今世界各國對食品安全的監管大都是從田間到餐桌一個完整的鏈條,分工和主管部門可以有不同主體,但監管制度應當是高度一致的。特別是對食品源頭這一塊,前後不銜接,會留下巨大的安全隱患。我國《食品安全法》實施五年來,食品安全形勢依然嚴峻,很重要的原因就是由於兩法斷裂,源頭這一塊沒有管住管好。源頭管不好,加工、流通、餐飲管得再嚴格也是事倍功半。

    建議:廢止《農產品質量安女人噴潮完整視頻全法》,將其相關內容納入《食品安全法》。保持食品安全監管制度的一致性、完整性、科學性,在分工上可由農業、林業、食藥等部門各司其職。

    建議取消保健食品的內容

    從2004年開始研究到2009年《食品安全法》實施,保健食品一直是有爭議的問題。絕大多數部門和專傢學者不贊成寫保健品內容。當時一位主管保健品的權威領導說:“有病就吃藥,吃保健品沒用。沒病正常吃飯就行,吃保健品也沒用。”由於部門堅持,寫入瞭聲稱具有特定保健功能的食品,辦法由國務院另行制定。由於爭議大,五年瞭也未定管理辦法。修訂稿中寫瞭4條之多的保健食品,從定義、概念到管理制度都很混亂。如目錄、原料、標準、註冊、備案、許可等,但不知到底要管理什麼、怎麼管。

    建議:取消有關保健食品的制度及相關內容。建立在聲稱基礎上的保健食品是極不嚴謹、極不科學的分類方法。通過行政機關制定目錄來允許聲稱為保健食品的,則是偷換概念、前後矛盾、缺乏科學依據的簡單管理模式。設立瞭那麼多專門對保健食品的備案、審批、註冊制度,極易引起尋租、腐敗。因此,是食品就應當依照食品的相關規定來管理,是藥品就按藥品法管理。如果生產者在食品中聲稱有特定保健功能,則應當按食品標識標註和廣告的有關規定嚴格執行、嚴格監管、嚴格執法。

    關於食品安全標準

    食品安全標準體系不完善、標準缺失、標齡長、水平低等問題,一直是保障食品安全的難點和社會關註的焦點。修訂草案在這方面有進步也有不足。

    進步方面在於:解決瞭食品安全強制性標準的統一性問題。解決瞭政出多門、交叉重復、標準打架問題。規定瞭標準制定要公開征求意見、公開查詢等程序性問題。

    不足在於:同標準化法的銜接不順、食品安全標準化體系不完整,表現為定位、定性、層次關系有矛盾,分工、執行、監督主體有交叉、重復、錯位等問題。

    建議:第一,從定性的角度完善食品管理的標準化體系,明確食品的強制性安全標準和非強制性的推薦性標準或選擇性標準。

    對於有毒有害物質的限制、食品添加劑的使用、特定人群的營養成分、食品標簽標識、衛生要求、安全方面的質量要求等,應當統一制定強制性食品安全標準。但從標準化體系看,除上述標準外,還有產品的規格、型號、結構、包裝、儲運及質量方面的一般性要求,還有需要創新改進工藝標準,檢驗方法標準,設備標準,原材料、半成品、食品相關產品的標準,常規的環境要求等以及技術管理標準、基礎管理標準、操作標準和工作標準等。標準是一個體系,類別很多,很難用一種強制性安全標準所代替、所覆蓋,實際生產生活中,離不開標準體系這種可選擇的管理工具。可選擇的標準雖然不強制,但企業一旦選擇使用,就必須嚴格遵守,不能欺騙社會和消費者。

    第二,從定位的角度依法明確國傢、行業(團體)、地方和企業四級標準的功能。國傢隻負責制定強制性食品安全標準,其他單位和部門都不能制定強制性食品標準。行業(團體)地方和企業則可以制定選擇性、非強制性標準。這樣才能從根本上解決標準缺失、標準落後的問題。選擇性標準中涉及安全項指標應當不低於或高於國傢標準。取消地方性強制標準,防止市場分割,上下不一致。

    第三,從分工的角度提高標準制定的科學性、實用性。應明確食品安全標準的制定,要麼由標準化行政管理部門統一制定,要麼由食品安全監管部門、農業部門制定。由非標準化體系行政管理部門和非食品安全監管部門的衛生部門制定標準會越來越脫離實際,脫離國內外標準化體系建設的一般規律,無法滿足社會生產、生活的迫切需要。

    第四,從執行和監督的角度提高標準化工作的有效性。應明確由食品安全的監管部門負責食品標準化整體工作的執行和監督工作,衛生部門應當退出標準執行、監督領域,全力以赴做好與人身安全健康相關的食品安全風險評估工作。

    違法行為不必對外公開

    修訂稿規定:監管部門要建立食品生產經營者的違法行為信息庫,並將記錄向社會公開。情節嚴重的通報給投資、金融、證券管理機構。這樣的規定有不妥之處。

    首先,上位法依據不足。憲法規定:中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。2014年10月10日實施的最高人民法院的司法解釋規定:不得任意公佈自然人基因信息、病歷信息、犯罪記錄等等。同理,企業也是企業公民,也有企業人格權,也有名稱權、名譽權、榮譽權,也不得隨意羞辱,應當得到尊重。法治的基本原則是罪刑法定、過罰適當。已經處罰瞭,再搞信息公開是雙重處罰,於法無據。因此,這樣規定是否涉嫌違憲,應當深思。

    其次,定性不清、定位不準。由政府公佈違法行為目錄,是一種什麼性質的行為,是行政處罰?還是簡單的信息公開行為?

    再次,沒有分類。違法信息記錄應當作為內部分類監管的依據,而不是懲罰手段。且應該分類——一般、嚴重、特別嚴重,對於特別嚴重者可以采用媒體曝光方式懲罰,但要於法有據,分類準確。

    最後,沒有程序規定。違法信息記錄公開的主體是誰?在什麼范圍內?縣級的問題是否也要在全國公開?公開多長時間?無程序就會很混亂,特別是沒責任、沒救濟、沒監督。公佈錯瞭承擔什麼責任?誰承擔?企業、公民是否有復議、訴訟的權利?如何復議訴訟?誰來監督?

    建議修改為:可以建立違法行為信息庫,但不必對外公佈。

    建議取消責任約談問題

    修訂稿規定,存在安全隱患,未及時采取措施消除的,政府內部上級可約談下級,監管部門可約談企業負責人。這新創設的條款存在問題:

    一是責任約談的功能定位不清,同本法前後不一致。在發生事故、問題隱患、日常執法過程中,調查取證、瞭解、談話是監管部門的權力。而存在安全隱患又不及時消除的,在法律責任一章已有規定,即采取警告、責令整改、罰款等措施強制當事人立即改正。不知再設一個約談有何新功能?

    二是約談定性不清。約談是責任還是義務?被約談的企業負責人不來怎麼辦?約談是強制性的還是非強制性的?如果是強制性的,顯然不合法,可能侵犯瞭公民的人身權。如果沒有強制性,如何執行?

    三是沒有程序,沒有監督制約。用的表述都是“可以約談”,讓人不理解此條款到底有何實際效果。

    建議:取消約談一條,前後一致,納入執法程序之中。對存在安全隱患又不及時采取措施者,應當依法直接采取有效措施,立即改正,而不是談談而已。

    關於發佈信息由監管部門事先核實問題

    修訂稿規定:發佈的食品安全信息可能對社會或者食品產業造成重大影響的,應當事先向食品藥品監督管理部門核實情況。這一規定的問題很突出:一是重大影響的信息如何界定?誰來界定?二是核實後出瞭問題是政府部門承擔責任還是新聞單位承擔責任?三是沒有核實程序的規定,多長時間?怎樣算作是核實?不同意發佈怎麼辦?這一規定既無必要性,也沒有操作性。不利於公眾和媒體監督,不利於保障公共知情權和監督權。

    建議:取消此條規定。監管部門、媒體、社會等發佈食品安全信息,都要按法律規定辦,除由政府發佈的信息外,其他主體發佈相關信息都應依法依規、真實準確,文責自負,承擔相應法律責任。

    關於問責制

    修訂稿對行政監管和相關人員建立瞭問責制,多達十幾條,總的方向是正確的。但有些問題值得考慮:

    一是關於問責的目的。我以為問責的根本目的是為瞭把事情做好,而不是為瞭問責而問責,更不是為瞭迎合輿論、安撫情緒而問責。簡單的問責容易造成政府包辦一切,一出事就找政府,一找就問責瞭事,而沒有對後續整改、提升管理水平做更多的細致工作。

    二是問責的主體、程序規定不清、操作性不強。

    三是規定的過多、過細,甚至是把行政責任、民事責任、刑事責任混淆、顛倒。

    四是對被問責者的救濟渠道無明確規定。公職人員正當維權難。

    建議:對相關行政機構問責內容重新考慮。可以用簡潔、原則性條款規定之立法技術,然後由國務院單獨制定行政機關人員食品安全問責管理規定,做出全面規范。由人大修訂刑法,對相關食品安全刑事責任進一步細化。有關民事責任可由侵權責任法等相關法律做出規定。

    (作者系北京大學法治與發展研究院高級研究員)